MÉXICO
27/11/2018 5:00 AM CST | Actualizado 27/11/2018 11:45 AM CST

Guardia Nacional: ¿cambio de estrategia en seguridad?

La nueva estrategia de seguridad pública no parece alejarse del modelo actual. Contrario a lo que cada sexenio se nos ha prometido, la presencia militar se mantendrá.

 Elementos de la Secretaría de la Defensa Nacional, Marina y Fuerza Aérea Mexicana realizan los honores a la bandera durante el arribo de Andrés Manuel López Obrador, presidente electo de México, quien ofreció un mensaje a las tropas para pedir su apoyo a su gobierno.
CUARTOSCURO
Elementos de la Secretaría de la Defensa Nacional, Marina y Fuerza Aérea Mexicana realizan los honores a la bandera durante el arribo de Andrés Manuel López Obrador, presidente electo de México, quien ofreció un mensaje a las tropas para pedir su apoyo a su gobierno.

La seguridad en México ha pasado por una transformación negativa desde 2006 a la fecha. La declaración abierta de una guerra contra el narcotráfico cambió la perspectiva de la seguridad en nuestro país, alejándola cada vez más de los ciudadanos y acercándola de a poco, pero sostenidamente, hacia un modelo militirizado. Durante la campaña para la Presidencia de la República, el hoy presidente electo hizo varios pronunciamientos frente al tema señalando la importancia de eliminar la presencia militar de las calles. Sin embargo, el planteamiento dentro del Plan Nacional de Paz y Seguridad demuestra un cambio en la postura frente a las fuerzas armadas y el combate a la inseguridad.

En 2011, SIMO Consulting midió algunos de los efectos sociales de la guerra contra el narcotráfico en el estudio Ciudadanía, Democracia y Narcoviolencia; durante 2017, The Metropolitan Group realizó un estudio similar. Haciendo un comparativo entre ambos momentos es posible detectar varios elementos que ayudan a poner en perspectiva la estrategia de seguridad que plantea el nuevo gobierno. En primer lugar, el concepto de la seguridad sigue girando en torno a la militarización, no a los ciudadanos, posiblemente basándose en la idea de que el Ejército y la Marina son las instituciones a las que la población les otorga mayor confianza. Sin embargo, es posible observar que esta confianza en las Fuerzas Armadas en su conjunto ha ido disminuyendo. En 2011, el 77% de la población decía confiar mucho o algo en el Ejército y 73% manifestaba lo mismo para la Marina, mientras que en 2017 el Ejército solo contó con la confianza del 63% de la población (mucho/ algo) y la Marina con el 62%.

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Si bien siguen siendo dos de las instituciones que reportan mayores niveles de confianza entre la ciudadanía, esta caída da cuenta del impacto que tiene el contacto rutinario de la población con las Fuerzas Armadas, lo que comienza a ir en detrimento de la imagen de la institución. No obstante, resulta revelador acerca de la ausencia de confianza que existe hacia otras instituciones el hecho de que la población siga manifestándose segura en presencia del Ejército. Este dato casi no se ha movido en 6 años: para 2011 el 60% de la población manifiesta sentirse muy o algo segura, mientras que para 2017 este porcentaje alcanza el 55%.

En términos estrictamente de percepción los números arrojan además que la población ha endurecido sus posturas frente a la guerra contra el narcotráfico, seguramente como consecuencia de haberla sufrido en desaparecidos, homicidios y una innumerable cantidad de vejaciones por parte de ambos "bandos," si es posible llamarlos así. En ambos ejercicios se pidió a la población manifestar con cuál de dos situaciones estaban más de acuerdo: ¿El gobierno debe recurrir al maltrato físico para extraer información de sospechosos de pertenecer al narcotráfico o debe respetar los derechos de todos los ciudadanos, incluso los sospechosos de pertenecer al narcotráfico? En 2011, apenas el 12% de la población se manifestó a favor del maltrato físico sobre la protección a los derechos. Para 2017, el 23% se manifiesta a favor del maltrato físico.

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¿Cómo se estructuraron y conceptualizaron las estrategias de seguridad en los sexenios anteriores?

El discurso del sexenio de Calderón reiteraba que la estrategia de militarización sería momentánea en aras de controlar el nivel de violencia que atravesaba el país. Enrique Peña Nieto, en el marco de su política de seguridad y justicia, priorizó la inclusión de las Fuerzas Armadas para seguir desarrollando tareas en apoyo temporal a las fuerzas de seguridad pública bajo el argumento de consolidar y fortalecer su estructura y profesionalización. En ambos sexenios, la estrategia tuvo altos costos para la sociedad mexicana: al cierre del sexenio de Calderón la tasa de homicidios fue de 19.37 por cada cien mil habitantes, mientras que la de 2017, fue de 20.51 asesinatos. Si bien se creía que el sexenio panista había sido el más sangriento en la historia, las cifras muestran qué la estrategia de seguridad de Peña Nieto logró niveles de violencia nunca antes vividos en la historia mexicana. Particularmente pesan, las graves violaciones a derechos humanos cometidas por autoridades gubernamentales.

Bajo este contexto, la administración de EPN decidió capacitar a miembros que integran las Fuerzas Armadas en materia de Derechos Humanos. Las cifras muestran la poca incidencia que tuvo esta acción en el respeto de los mismos. Según un informe presentado por la SEDENA a la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas, de 2012 a 2017, se capacitó a más de un millón de elementos en materia de DDHH, Derecho Internacional Humanitario y uso de la fuerza. No obstante, las quejas presentadas por violaciones graves generadas por autoridades en este mismo periodo no disminuyeron. Es decir, sensibilizar y capacitar en enfoque a DDHH, como se propone a manera de aportación diferenciadora dentro del Plan Nacional de Paz y Seguridad, no sirve de mucho. Un comparativo entre los años que se capacitaron más elementos (2014 y 2015) y las quejas presentadas, se observa que es después de estos años, entre 2016 y 2017, que se suman nuevos agravios en las quejas, principalmente: tortura, desaparición forzada y detención arbitraría.

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Frente a este escenario, una de las principales preocupaciones es que, pese al incremento de recomendaciones relativas a violaciones a los derechos humanos, la presencia de las Fuerzas Armadas en actividades de seguridad ciudadana persiste en el discurso del futuro presidente y no se observa un plazo cercano para concluir con esta estrategia.

¿Qué cambios representa la Guardia Nacional?

La corona del Plan Nacional de Paz y Seguridad es la creación de la Guardia Nacional. Un elemento presente en el discurso para marcar una diferencia con las estrategias de los sexenios anteriores es la generación de mecanismos de control que permitan limitar el uso de la fuerza de los elementos. El Plan presume que la Guardia Nacional tendrá formación académica en Derechos Humanos, Derecho civil y otros temas relacionados. Además, se señalan prohibiciones en el trasladado y resguardo de personas detenidas en instalaciones militares, así como también juzgar a los elementos que cometan un delito o una falta en su labor por el fuero civil y no militar.

Estos mecanismos también han acompañado las estrategias de los sexenios anteriores y no han servido de mucho para poner al centro de la estrategia los derechos de las y los ciudadanos. Según un informe presentado por la Washington Office for Latin America (WOLA), a pesar de la reforma al Código de Justicia Militar para asegurar el fuero civil sobre el militar, casi todas las investigaciones de la PGR en contra de soldados están sin resolverse. Entre 2012 y 2016 la PGR inició 505 investigaciones por delitos y violaciones a DDHH cometidos por soldados contra civiles (principalmente tortura y desaparición forzada), de las cuáles solo existe registro de 16 sentencias condenatorias (3.2% en promedio).

La conformación de la Guardia Nacional plantea la integración de 50,000 elementos, según se indica, de miembros del Ejército, la Marina y la Policía Federal. No olvidemos que la Policía Federal tiene un origen parcialmente militar y que cuenta hoy en día con poco más de 38 mil efectivos y ha crecido sólo 400 efectivos en los últimos 6 años, con un incremento de sólo el 1.3% de su presupuesto en este mismo periodo. ¿Cómo se integrarían los 50,000 elementos entonces? Cabe preguntarse si se tratará de sumarle 12 mil efectivos restantes de las Fuerzas Armadas, reforzando aún más la presencia militar en el país. O bien, si los 50,000 efectivos son adicionales a los que existen hoy en día en la Policía Federal. En cualquier caso, no parece consolidarse una guardia civil. Asimismo, está aún sin resolver cómo se redistribuiría dentro del Presupuesto de Egresos de la Federación el presupuesto asignado para esta nueva organización. ¿Será en detrimento del Ejército, la Marina o se está pensando en mantener el presupuesto actual de la Policía Federal? ¿Qué tipo de ejecución de recursos se propondría para mantener a una organización al menos 32% más grande, pero con el mismo tipo de recursos?

El gran ausente en la nueva estrategia es el fortalecimiento a las instituciones policiales más cercanas a la gente. No se mencionan las policías municipales ni las estatales. No hay menciones a policías de proximidad o alguna otra institución que permita generar cuerpos policiacos capacitados que puedan revertir la ecuación, para realmente hacer temporal la presencia del Ejército y la Marina. Sin fortalecimiento institucional de las fuerzas de seguridad, lo que se ha presentado una y otra vez como una solución temporal, se va consolidando y ahora incluso, se dice que se buscará su validación mediante una reforma constitucional. Eso elimina el último rasgo de temporalidad que podría esperarse de la militarización del combate a la delincuencia.

¿Más de lo mismo?

En sus últimas apariciones en medios, el actual presidente electo ha repetido hasta el cansancio que su Plan Nacional de Paz y Seguridad es diferente a los anteriores y sobre todo, que este será una estrategia temporal que permita enfrentar el crimen y la violencia que atraviesa el país. Sin embargo, tanto en el discurso como en la estrategia, son prácticamente inexistentes las diferencias en comparación con las otras y se profundiza la presencia militar en las calles.

La presencia y mando militar en el cuerpo nacional de policía resultó una acción clave en la estrategia de los dos sexenios anteriores, el mismo discurso que mantiene el gobierno en transición. En relación con las medidas de control implementadas, se observa un ligero cambio entre las acciones generadas por Calderón (que fueron prácticamente nulas) en comparación de las generadas por Peña Nieto. No obstante, la evidencia sobre el número de homicidios y violaciones graves a civiles cometidas por el ejército durante el sexenio priista, muestra que las acciones no sirvieron de mucho y por el contrario, agravaron la situación de seguridad del país. Asimismo, la capacitación en Derechos Humanos ha probado ser insuficiente para aminorar el impacto de la presencia militar en las calles.

La gran diferencia encontrada en la propuesta de AMLO, es que ninguno de los gobiernos anteriores buscó la constitucionalidad del ejército en las calles proponiendo la modificación de 13 artículos. Dichas modificaciones dejan de manera ambigua, las atribuciones que tendrá la institución militar en la protección de la seguridad de la población y abren la vía para que las Fuerzas Armadas extiendan su presencia en funciones des eguridad pública. El sexenio aún no ha empezado y ya se pronostica una nueva etapa de militarización en las calles y poca seguridad ciudadana, frente a este escenario cabe la pregunta ¿podrán los congresos estatales detener 6 años más de guerra? Y no está de más preguntarnos también ¿podrán las Fuerzas Armadas con el deterioro en su imagen institucional?

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Azucena Cháidez es socia directora de SIMO Consulting, internacionalista, maestra en Administración y Políticas Públicas y especialista en Derechos Humanos y Seguridad. Brisa R. Chan es directora de investigación en SIMO Consulting, maestra en Derechos Humanos y Democracia y especialista en evaluación de política públicas.